Under strecket, Svenska Dagbladet, 21 januari 2012

Slutet för välfärdsstaten?

FÖR SJUTTIO ÅR sedan kunde ingen drömma om en välfärdsstat som den svenska. Om några årtionden kommer vi kanske att undra om vi bara har drömt. Trots fortsatt höga skattenivåer och omfattande kollektiva transfereringar och försäkringar växer klyftorna i samhället, ökar bristerna i vård, skola och omsorg, tilltar otryggheten och den sociala utslagningen (utanförskapet). Det verkar numera högst sannolikt att morgondagens generationer kommer att få en sämre välfärd än gårdagens, eller åtminstone leva i större ekonomisk och social osäkerhet.
Därmed lär det också bli allt tydligare vilket politiskt mirakel välfärdsstaten en gång var. Eller som lokaltidningen i min barndoms hemstad, Södertälje, skrev den 25 november 1950 i en kommentar till ett offentligt utredningsförslag om ”obligatorisk arbetarepensionering”: ”Om förslaget förverkligas, törs man utan tvekan säga, att Sverige kommer att framstå såsom en social mönsterstat. Vi får en omvårdnad av medborgarna från vaggan till graven av en omfattning, som arbetarrörelsens pionjärer säkerligen inte vågat drömma om.” 
Redan i kölvattnet av den första oljekrisen 1973 började påfrestningarna på vaggan-till-graven-modellen att göra sig gällande. De statsfinansiella förutsättningarna försämrades och de centrala kompromisser om löner och arbetsvillkor som modellen byggde på försvagades. Dess effektivitet och hållbarhet började också ifrågasättas när en allt kostsammare välfärdsapparat inte kunde förhindra (ja, kanske rentav bidrog till) att arbetslösheten ökade och tillväxten minskade. Nyliberala idéer om mindre stat och mera marknad trängde sig på och bäddade för mer eller mindre radikala krav på nedmontering av den gamla välfärdsmodellen, från kraftiga nedskärningar i offentligfinansierade åtaganden till långtgående privatiseringar av offentligfinansierade verksamheter. 1979 drog Svenska Arbetsgivareföreningen, SAF, igång en omfattande ideologisk kampanj, ”Satsa på dig själv”, som ytterst syftade till att ersätta välfärdsstatens kollektiva förpliktelser med marknadens individualiserade kontrakt. Eller som Svenska Dagbladets dåvarande chefredaktör, Hans L. Zetterberg, i efterhand karakteriserade kampanjen i en artikel den 30 november 1987: ”Här predikades individualismens höga visa i ett land som utvecklat ett kollektivistiskt idéklimat.” 
Under 1990-talet ebbade den nyliberala vågen ut. Demonteringen av välfärdsstaten var ingenting man tog sig för utan att i längden stöta sig med stora väljargrupper. Socialliberala och socialdemokratiska regeringar återtog makten i en rad europeiska länder samtidigt som det började stå klart också för välfärdsstatens försvarare att den gamla välfärdsmodellen inte längre gick att upprätthålla. Det var en modell som fungerade så länge arbetsmarknaden huvudsakligen var nationell och arbetslöshet huvudsakligen var ett kortvarigt tillstånd mellan två jobb i samma bransch och inte ett långvarigt tillstånd mellan ett bortrationaliserat jobb i en globalt utkonkurrerad bransch och ett osäkert jobb i en nytillkommen bransch med krav på helt nya och ofta avancerade kunskaper och färdigheter. 
Framförallt fungerade den bara så länge som avregleringen, globaliseringen och den kommunikationsteknologiska revolutionen ännu inte hade gjort det möjligt för ett lands företag att lossa förtöjningarna till den nationella ekonomin och med kort varsel flytta kapital, produktion och arbete till varhelst på jorden där avkastningen bedömdes högre och produktionsvillkoren gynnsammare. En nationell välfärdsstat som i en sådan värld försökte hålla fast vid ambitionen att försäkra sina medborgare från vaggan till graven skulle inte bara ta sig vatten över huvudet utan också investera skattebetalarnas pengar i ett förlorande system. Vad den nya globaliserade kunskapsekonomin krävde av välfärdsstaten var inte längre ett passivt skydd för individens välfärd utan en aktiv investering i individens kapacitet att skydda sig själv. 
Därmed hade en ny strategi för välfärdsstaten sett dagens ljus; den sociala investeringen i ”humankapital”. Med sociala investeringar menades investeringar i för individen ”kapacitetshöjande” verksamheter. Med humankapital menades de ”tillgångar” i form av kunskaper och färdigheter som förväntades bli utdelningen på investeringarna.  
Om denna strategis uppkomst och försöken att genomdriva den i en rad europeiska länder har en grupp forskare publicerat en tidsaktuell studie (finanskrisens skuggor faller tungt över sidorna), Towards a Social Investment Welfare State? (ed. Nathalie Morel, Bruno Palier och Joakim Palme, The Policy Press 2012). 
Att samhället/staten så långt möjligt bör utjämna och om möjligt stärka den enskilda individens utgångsläge i livet är i grunden en klassisk socialliberal idé som var ett viktigt inslag också i den gamla välfärdsmodellen. Den nya välfärdsstrategins betoning av offentliga satsningar på framförallt utbildning och barnomsorg kan därmed inte sägas representera något nytt, i varje fall inte i ett nordiskt sammanhang. Det nya i den nya strategin har snarast legat i just betoningen och kanske också i språket. Humankapital istället för människovärde, livslångt (om)lärande istället för livslång yrkeserfarenhet, investering istället för bidrag, marknadens språk istället för politikens. Eller som en av bokens författare formulerar saken: ”I en åldrande ekonomi med växande ojämlikhet blir det helt nödvändigt att redan från tidig ålder höja såväl kvantiteten som kvaliteten på humankapitalet för att kunna upprätthålla en generös och effektiv välfärdsstat.” 
 Länderjämförelser från åren före finanskrisen tycktes bära syn för sägen. Länder som satsade mer på offentliga investeringar i ”humankapital”, däribland de nordiska, tycktes stå sig bättre i den globala konkurrensen jämfört med länder som satsade mindre eller inget alls. De sociala investeringarnas evangelium letade sig därmed snart in i EU:s officiella planer och deklarationer och blev en av grundvalarna för den sk Lissabonstrategin som antogs av EU-länderna år 2000 och som var tänkt att göra EU till ”den mest konkurrenskraftiga och dynamiska kunskapsbaserade ekonomin i världen”.  
Alla EU-medlemmar tolkade dock inte Lissabonstrategin på samma sätt, och då framförallt inte idén om sociala investeringar. För många länder, inte minst de forna kommuniststaterna, låg det betydligt närmare till hands att konkurrera med löner och arbetsvillkor än med humankapital. Istället för en tävlan ”mot toppen” i sociala investeringar fick vi delvis en tävlan ”mot botten” i global marknadsanpassning. Inte heller har Lissabonstrategin, oavsett hur den hittills tolkats, kunnat förhindra att arbetslösheten i Europa har ökat, de ekonomiska och sociala klyftorna vidgats och välfärdsstatens kris därmed fördjupats. Medan investeringsstrategin i bästa fall hade kunnat ge resultat på lång sikt har de sociala och ekonomiska påfrestningarna på välfärdsstaten ökat närmast dag för dag. Följaktligen är det, som några av forskarna i boken påpekar, ännu svårt att veta om den sociala investeringsstrategin kommer gå till historien som ett bidrag till välfärdsstatens förnyelse eller som ett utopiskt försök att på europeisk nivå förhindra dess försvagning och eventuella kollaps.

DEN VÄRSTA finanskrisen sedan 1930-talet, kanske värre än så, talar tyvärr för det senare. I synnerhet om den tyska strategin att svälta Europas stater ur krisen blir förhärskande. I ett Europa där staterna drastiskt tvingas skära ner på sina utgifter samtidigt som arbetslösheten och de sociala kostnaderna stiger är knappast ett Europa där sociala investeringar av någon större omfattning lär vinna gehör. För att inte tala om ett Europa där ett antal stater tvingas ställa in betalningarna och ett antal banker gå omkull.   
I det perspektivet kan delar av boken närmast läsas som en elegi över ett Europa som skulle kunnat bli – om inte…
• Om inte de statsfinansiella kriserna i USA och Europa hade tvingat välfärdsstaten att riva ner istället för att bygga upp.  
• Om inte recessionen i krisens spår hade tvingat välfärdsstaten att ägna sina krympande resurser åt socialt understöd istället för sociala investeringar. 
• Om inte för den socialt uppslitande globaliseringen, eller den kostsamma åldringsexplosionen, eller den svårkontrollerade migrationen, eller den svårhanterliga integrationen.
• Om inte för Europas till synes bestående oförmåga göra europeisk politik av den europeiska ekonomin.
Inte minst det senare. För en välfärdspolitik av det slag som boken skisserar, med stora och långsiktiga investeringar i ”kapacitetshöjande” institutioner och verksamheter, hade krävts en politisk samsyn och samordning mellan EU:s medlemsländer av en omfattning som i praktiken inte har funnits på Europas karta vare sig nu eller tidigare.Med eurokrisen har det om inte förr visat sig att skillnaderna mellan nationellt präglade institutioner och traditioner förmodligen är större än vad som krävs för såväl en gemensam valuta som för en samordnad välfärdspolitik. Det vilar i alla händelser något omisskännligt nordiskt eller nordeuropeiskt över bokens pläderingar för en välfärdsmodell baserad på en fortsatt stark stat och stora offentliga investeringar och åtaganden.     
Baksidan av en sådan vision är dessutom att den riskerar att föda politiska förväntningar av ett slag som, om de inte infrias, lätt kan slå över i en uttalad välfärdsnationalism. Gemensamt för de EU- och invandrarfientliga partier som i krisens spår växer sig starka i land efter land är inte minst kravet på att välfärden ytterst ska förbehållas de ”egna” medborgarna (mer eller mindre ogeneröst definierade). En sådan åternationalisering av politik och ekonomi i Europa skulle därmed paradoxalt nog komma att ske i namn av just den välfärd som en sådan utveckling med stor säkerhet skulle bidra till att ytterligare försvaga.
Men också utan krisen hade det kanske funnits skäl att ifrågasätta den sociala investeringsstrategins långsiktiga hållbarhet. Att investera i ”humankapital” kan synas som en klok placering för såväl samhället som individen, men den lägger samtidigt ansvaret för att lyckas, liksom vådan av att misslyckas, tungt på individens axlar. I synnerhet som uppbyggnaden och förvaltningen av ”humankapitalet” kräver att individen investerar en stor del av sitt liv i utbildning, inlärning och omlärning utan att därmed vara garanterad avkastning på sitt ”kapital”. Den växande ungdomsarbetslösheten också i länder med väl utbyggda utbildningssystem varslar om att välfärdsstatens kris huvudsakligen handlar om annat än brist på humankapital. Kanske är det rentav så att själva begreppet humankapital, med dess fokusering på individens kapacitet och konkurrenskraft, riskerar att skymma betydelsen av en annan viktig tillgång i välfärdsstaten, det sociala kapitalet, dvs samhällets samlade kapacitet att hantera kollektiva problem och utmaningar. 
Det är tillgången eller bristen på den sortens kapital som jag tror till sist kommer att avgöra välfärdsstatens framtid.