Moderna Tider, oktober 1997.

Direktiv till utredning om ny grundlag

Vi bekymrade medborgare, 

representerande endast oss själva, föreslår att formerna för rikets styrelse utreds. Det helt avgörande skälet är att den verkliga politiska ordningen har avlägsnat sig från den lagfästa. Den formella makten ligger allt mindre där den reella makten är, och tvärtom. De beslutsnivåer som skulle kunna vara verkningsfulla har inte befogenheterna. Andra beslutsnivåer har befogenheter men är inte verkningsfulla. Därför finns det beslutsfattare som syns utan att verka, och sådana som verkar utan att synas.

Ett fundamentalt krav på grundlagen, konstitutionen, författningen, politikens spelregler (vi använder här begreppen lite om vartannat)  är att den förlägger makt till institutioner och nivåer där makt de facto kan utövas, dvs att formell och reell makt följs åt. Vi menar att dessa krav inte längre är uppfyllda. Viktiga delar av grundlagen framstår som tomma proklamationer. Portalparagrafen i den svenska regeringsformen ”All offentlig makt i Sverige utgår från folket” strider allt oftare mot folks beprövade erfarenhet. Det faktum att sådana ”osanna” inslag nu kan upptäckas lite här och var i den svenska grundlagen (”Beslutanderätten i kommunerna utövas av valda församlingar” är en annan paragraf som illa tål att ställas mot den kommunala verksamhetens tilltagande bolagisering), är anledning nog att börja granska och ompröva hela bygget. Nästan inga av den svenska konstitutionens bärande institutioner – regering, riksdag och domstolar – liksom deras opinionsbildande och opinionsbärande korrelat – partierna, organisationerna och medierna – kan idag sägas fungera som det en gång var tänkt. Många beslut blir rätt och slätt dåliga, oavsett vilka beslut man har önskat och oavsett vilka politiska värderingar man har.

Som en följd av detta har en stor del av vad vi kallar politik blivit förvaltning, medan den verkliga politiken bedrivs på annat håll, utom räckhåll för medborgarna. Mycket av det som rimligen skulle kunna vara föremål för politiska överväganden och beslut är det inte längre. Vad som nyss var värdebaserad politik är idag värdebefriad ekonomi eller teknik eller någonting annat. Länken mellan vad enskilda människor värdemässigt finner är önskvärt och vad de erfarenhetsmässigt finner är möjligt, försvagas.

I vad mån kan vi skapa politiska institutioner där medborgarnas makt att själva avgöra vad som är bra för dem ökar, på bekostnad av andras makt att bestämma vad som är bäst för medborgarna?

I svaret på den frågan gömmer sig, tror vi, demokratins vara eller inte vara.

En viktig förutsättning 

för att en konstitutionell ordning ska fungera och respekteras är att reell och formell makt sammanfaller. Det som legitimt beslutas måste också kunna genomdrivas, upprätthållas, rannsakas och ändras. Annars blir det skendemokrati. Med tiden brukar fasförskjutningar inträffa, så att makten flyttas någon annanstans, medan bestämmanderätten är kvar, eller tvärtom. Detta har idag inträffat på den högsta nivån, staten, där den dramatiska överföringen av formell nationell makt till EU:s ministerråd och övriga EU-organ tills vidare återspeglas av en enda paragraf i regeringsformen (RF 10:5). EG-rätten och EG-domstolen har tagit över delar av såväl vanlig svensk lag som grundlag, utan att detta maktskifte fått några påtagliga konsekvenser för den svenska konstitutionens former och principer. Den formella beslutanderätten ligger därmed kvar på en lägre nivå än den reella.

På den lägsta nivån, kommunen, är problemet det motsatta, den formella makten ligger högre än den reella. Kommunernas faktiskt utökade självstyre har inte motsvarats av en motsvarande formell överföring av makt uppifrån och ner. Kommunerna har i hög grad förblivit nationalstatens administrativa arm, fria att göra det som staten vill. Den makt som faktiskt utövas på kommunal nivå, utövas följaktligen inte under särskilt upplyftande former. Lågt medborgerligt deltagande, tjänstemannastyre, korruption och bolagisering av demokratiskt beslutade verksamheter, är några symptom på detta. Politik anses av många medborgare inte vara en framkomlig väg för att ta medborgerligt ansvar.

Diskussionen om det demokratiska underskottet i EU visar hur vanskligt det är att diskutera demokrati utan att också diskutera suveränitet, det vill säga sambandet mellan formell makt och reell. Ett beslut kan ju vara fullt demokratiskt men fullständigt maktlöst. Vi stöter på problemet igen i samband med valutaunionen. Ett i demokratisk ordning fattat beslut om att stå utanför EMU och behålla kronan, kan i praktiken komma att ha liten betydelse. Den svenska kronans möjligheter att leva ett självständigt liv (och därmed förutsättningarna för en egen penningpolitik) i skuggan av en fungerande euro på en gemensam inre marknad är begränsade.

Ett problem med EU-diskussionen är att den har fokuserat intresset på en nationell suveränitet som i någon mening redan gått förlorad (delvis som en följd av tidigare beslut, exempelvis anslutningen till EU:s inre marknad) och bara ägnat ett retoriskt och akademiskt intresse åt den suveränitet som skulle kunna erövras och utvecklas, nämligen den lokala. Vi lägger fortfarande ansvaret för lösningen av våra sociala problem på allt vanmäktigare nationella institutioner, utan att på allvar pröva om problemen skulle kunna hanteras bättre på en lägre nivå. 

Förklaringen, tror vi, ligger i att alla hittillsvarande konstitutionella projekt är barn av nationalstaten, och att nationalstaten är den enda bärare av politisk suveränitet vi egentligen kan föreställa oss. I vissa länder, däribland Sverige, har nationalstaten och dess centrala organ kommit att betraktas som bärare av centrala ideal om rättvisa och jämlikhet. Följden har blivit att den lokala nivån genom åren har urholkats på verkligt politiskt liv. Det kommunala självstyre som idag diskuteras är ett självstyre på nationalstatens nåder, tilldelat uppifrån och möjligt att återta samma väg. Problemet är som vi ser det att det nationella suveränitetsbortfallet inte har åtföljts av ett motsvarande tillskott av lokalpolitisk renässans. Den politiska retoriken blåser istället upp lokala förväntningar som inte kan infrias samtidigt som den håller liv i nationella strukturer som inte längre bär.

Vill vi förena formell makt och reell, 

och dessutom fota politiken på mänskliga värden och erfarenheter (och inte enbart på administrativa och ekonomiska effektivitetskalkyler) måste vi undersöka om det finns en nivå i samhället där en sådan politik är möjlig. En uppgift för utredningen bör därmed vara att granska förutsättningarna för en konstitution som inte bara i teorin utan också i praktiken härleder makten nerifrån och upp. ”All lagstiftande makt, som härmed överlåtes, skall tillkomma en Förenta Staternas Kongress…” heter det i den amerikanska författningens allra första paragraf. Och än tydligare i tionde tillägget (rättighetskatalogen): ”De befogenheter som ej blivit av Författningen Förenta Staterna tillerkända ej heller av densamma blivit staterna frånkända, tillkomma fortfarande de särskilda staterna eller ock folket.”

Ett problem i sammanhanget är vad som menas med ”folket”. Den lägsta politiska nivå som är fastlagd i den amerikanska konstitutionen är delstaten, vilket Hannah Arendt beklagade i sin studie om revolutioner, On Revolution, där hon menade att också de för den nordamerikanska demokratin så betydelsefulla stadsmötena, town meetings, eller motsvarande lokala politiska institutioner, skulle ha inkorporerats i den amerikanska federala strukturen, dvs att maktens grundlagsfästa delegering uppåt skulle ha utgått från en lägre nivå än delstatens. Icke desto mindre är den amerikanska konstitutionen ett exempel på hur principen om subsidiaritet skulle kunna tillämpas. 

Utgångspunkten för en ny svensk grundlag 

måste vara att all offentlig makt utgår från medborgarna, att varje individ i Sverige har vissa grundläggande fri- och rättigheter, och att Sverige är en demokratisk stat i den europeiska unionen. Detta innebär enligt vår uppfattning att en ny grundlag bör fotas på principen om subsidiaritet.

Principen om subsidiaritet innebär att den politiska makten organiseras nerifrån och upp, det vill säga att högre nivåer härleder sin makt från lägre nivåer och inte tvärtom. Ingen makt ska ligga på högre nivå än som är nödvändigt för att makten ska vara reell, dvs beslut kunna fattas med verkan. Vad som härvidlag ska betraktas som nödvändigt måste härledas nerifrån. Det betyder att en högre nivå inte kan utöka sin maktbefogenheter utan ett konstitutionellt giltigt mandat från den lägre nivå där befogenheten ligger.

Subsidiaritet innebär att beslut och ansvar (ekonomiskt, politiskt, juridiskt) förs samman till en och samma nivå. En högre nivå kan exempelvis inte fatta ett beslut som den beordrar en lägre nivå att betala för. Socialbidragen är ett aktuellt exempel. Vill vi att den statliga nivån ska bestämma storleken på socialbidragen, bör den statliga nivån också se till att det finns medel att betala ut dem. Och vice versa. Att, som nu, hänskjuta den här typen av tvister mellan kommun och stat till rättsliga avgöranden, är att frånhända sig ansvaret för politiska beslut. I Sverige växer antalet nivåkonflikter av det här slaget. 

En historiskt kontroversiell fråga i sammanhanget är om subsidiariteten också ska innefatta rätt för lägre nivå att återta makt som den anser sig själv bättre kunna utöva. Den amerikanska konstitutionens oklarhet på den punkten gjorde det så småningom möjligt för sydstaterna att hävda rätten till utträde ur den amerikanska unionen. Frågan avgjordes på slagfältet, till utträdesrättens förfång. Utredningen bör icke desto mindre göra ett försök att finna former där också ett återtagande av delegerad makt kan äga rum, eftersom vi tror att principfrågan återigen kommer att aktualiseras, vare sig vill eller inte.

Den demokratiska politiska struktur 

som vi tror är bäst ägnad att förverkliga principen om subsidiaritet är federalismen. Federalism har i dagligt språkbruk blivit synonymt med centralisering av makt till en överstatlig nivå, alternativt ett system som i brist på ett (bättre) enhetsstatligt alternativ måste tillgripas i samhällen med stora etniska och regionala klyftor. Federalism betyder dock bara att den politiska makten är uppdelad på flera nivåer, där varje nivå har tydligt avgränsade maktbefogenheter. Federalism innebär en vertikal maktdelning mellan lokala, regionala och centrala nivåer, till skillnad från den horisontella maktdelningen som avser olika grenar av den centrala statsmakten. Vi menar att båda formerna av maktdelning är nödvändiga. Också den horisontella maktdelningen är jämförelsevis svag i det svenska statsskicket. 

Ett ofta framfört svenskt argument mot en federal ordning är att Sverige är ett alldeles för litet och homogent land. Storleken har dock ingen betydelse, vilket exemplet Schweiz visar. Homogeniteten har i hög grad varit en mental konstruktion avsedd att legitimera och förstärka enhetsstatens ambitioner och anspråk. Under mer än ett århundrade fungerade konstruktionen väl, men inte nu längre. I själva verket har föreställningar om stor homogenitet och därmed om möjligheten och önskvärdheten av likformiga centrala lösningar för alla medborgare, blivit ett av de största hindren för en förnyelse av politiken och demokratin. Det är fortfarande ovant för svenskar (men inte för schweizare, tyskar, britter och amerikaner) att föreställa sig en politisk ordning där livsformerna och de sociala ordningarna skiljer sig åt från en plats till en annan. Och när skillnader faktiskt börjar manifestera sig, ligger det fortfarande nära till hands att ropa på centralistiska, ”utjämnande” ingrepp.

En ny konstitution för Sverige bör ta sin utgångspunkt i en faktiskt existerande mångfald istället för en mentalt konstruerad enhetlighet. Mångfalden bottnar inte bara i skillnader mellan ”svenskar” och ”invandrare”, utan också i snabbt divergerande livsmönster och livsideal i ett allt mer individualiserat samhälle. Att Sverige dessutom alltid har varit ett kulturellt och mentalt långt mera mångskiftande land än vad stadskärnornas homogeniserade sextiotalsarkitektur ofta låter antyda, börjar nu gå upp för allt fler. Vad som är självklart i Gnosjö är det kanske inte i Gimo. Hur förena det överallt giltiga med allas rätt att gå sin egen väg, är en central fråga för utredningen.

Grundandets paradox

kommer en svensk konstitution byggd på subsidiaritetens princip inte undan. Den makt vi vill ska komma nerifrån måste vi få till stånd uppifrån. Den makt vi vill att nationalstaten inte längre ska ha, måste vi bruka nationalstatens institutioner för att återta. Den makt som vi önskar att nationalstaten ska ha, och som i teorin ska komma nerifrån, från de nivåer som av olika skäl vill lägga makten högre upp, måste vi i grundarögonblicket förutsätta och i efterhand få legitimerad. Maastrichtfördragets påbjudande av subsidiaritet som en riktlinje för unionens uppbyggnad är ett särskilt tydligt exempel på denna paradox, eftersom här inte ens finns ett symboliskt försök att reda ut vem som ska besluta om vad som ska beslutas var. Om paradoxen är möjlig att politiskt hantera vet vi inte – men utredningen bör begrunda frågan.

En följd av ovanstående resonemang är i alla händelser att utredningen bör försöka definiera den lägsta nivå i samhället från vilken politiken och makten ska härledas. Ytterst naturligtvis den enskilda medborgaren och individen, vars okränkbara gränser tydligt måste dras upp i grundlagen, men därutöver en i grundlagen specificerad minsta enhet för utövande av konstitutionell politisk makt. Kommunen är i Sverige den naturliga utgångspunkten, men hur den kan och bör se ut blir beroende av vilka uppgifter konstitutionen lämnar åt den att ta ansvar för. 

Vår föreställning om saken är att många av uppgifterna kommer att förutsätta ett relativt stort mått av medborgerligt deltagande, vilket talar för mindre kommuner. Den hittillsvarande rollen av administrativa och förvaltande organ för centralstatligt beslutade uppgifter kommer att tonas ner. Kommunalförbund av större eller mindre omfattning kommer att där så behövs kunna ersätta storkommunen – helt i enlighet med subsidiaritetsprincipen. Detta ställer i sin tur frågan om landstingens roll och existens på sin spets. Landstingen har idag en påtagligt lägre politisk legitimitet än övriga nivåer, de flesta medborgare har knappt en aning om vilka deras valda landstingspolitiker är, än mindre vad de beslutar. Vi vågar tro att de uppgifter som idag hanteras av landstingen bättre skulle hanteras av för ändamålen tillskapade kommunalförbund som i sin tur kan besluta att inrätta direktvalda regionparlament.

Vad grundlagsutredningen i alla händelser måste diskutera är vilka maktbefogenheter som de facto ska anses lämnade uppåt, i första hand till den nationalstatliga nivån, men i förlängningen av resonemanget, till unionsnivån, det vill säga vad som inte a priori ska anses ligga hos kommunerna eller ”folket”. Frågan kompliceras av den redan existerande maktfördelningen mellan den nationella nivån och EU, vilket begränsar utrymmet för egna konstitutionella överväganden. Vi menar dock att utredningen, för den principiella klarhetens skull, inte ska känna sig bunden av ”verkligheten”, utan skissera en maktdelning som bäst svarar mot subsidiaritetens principer. Rent generellt menar vi att den existerande fördelningen mellan nationsnivån och EU-nivån är skev och demokratiskt undermålig. EU beslutar i dålig ordning om allt för mycket saker som den inte borde besluta om alls, och kanhända för lite och för dåligt om saker som det ur subsidiaritetens synvinkel vore naturligt att unionen faktiskt beslutade. 

I det mångnationella Europa kan sannolikt ingen nivå över den nationella för närvarande få demokratisk legitimitet nog att exempelvis hantera den sociala välfärden, eftersom nationella traditioner och förväntningar här starkt skiljer sig åt. Det finns helt enkelt ingen alleuropeisk välfärdsmodell. En till synes naturlig uppgift för den nationella nivån skulle kunna vara att lägga det sociala anständighetsgolv på vilket den existerande europeiska och lokala mångfalden kan bygga. Hur detta golv ska se ut, i vad mån de nationella välfärdssystemen ska vara generella eller behovsprövade, i vilken grad de ska vara omfördelande mellan individer och samhällen, bör förbli en angelägenhet för den nationella politiken. 

Av skäl som vi framhållit tidigare, behovet av en starkare koppling mellan makt och ansvar, bör det nationella välfärdsgolvet i första hand etablera en minsta gemensamma nivå av social anständighet. Ansvaret för omfattningen och utformningen av sociala åtaganden utöver detta bör rimligen tas på lägre politiska nivåer och återspegla en mångfald av omständigheter, prioriteringar och traditioner. Vi förutser dock att något slags alleuropeisk restriktion kommer att införas när det gäller hur lågt det nationella anständighetsgolvet kan läggas. Idag konkurrerar unionens medlemsstater med allt lägre skatter och sociala utgifter om investeringar och jobb, men som den tyske sociologen Fritz W Scharpf klokt föreslagit (se Moderna Tider 72, oktober 1996), skulle en gemensam undre gräns för de sociala utgifternas andel av budgeten inte hindra utvecklingen av skilda nationella välfärdslösningar, bara sätta stopp för den politiskt okontrollerade nedmonteringen av dem. 

Om nationens vara eller inte vara råder idag delade meningar, men vi menar att nationen är och förblir den i europeisk politik viktigaste politiska nivån. Den nationella nivån bör i första hand ha ansvaret för uppenbara nationella intressen och behov. Språk, kultur, högre utbildning, rättsväsende och nationell infrastruktur är områden som ligger nära till hands för nationell maktutövning. De historiskt rotade nationella maktsfärerna utrikes- och försvarspolitik tenderar däremot att få en allt svagare nationell bas. Den europeiska unionens traktatfästa målsättning är ju att utveckla en gemensam säkerhets- och försvarspolitik, vilket av många anses vara den logiska följden av idén om ett fredens Europa.

En ny svensk grundlag kommer naturligtvis i hög grad att påverkas av vad som sker med den europeiska unionen och Sveriges roll i den, men redan det fortgående utflödet av reell politisk makt från det medborgerliga torget till den globala marknaden gör det angeläget att utan dröjsmål utforska möjligheten av en politisk ordning som gör det möjligt för Europas medborgare att ta ansvar där ansvar faktiskt kan tas.

Kan makten organiseras nerifrån 

och upp istället för uppifrån och ner, är kort sagt den stora konstitutionella fråga vi bör ställa oss. Vi menar härvid att utredningen bör försöka inringa och definiera de uppgifter som medborgarna de facto uppdragit åt högre nivåer att hantera. Däremot bör den inte försöka göra motsvarande avgränsning när det gäller den lägsta nivåns befogenheter.  Denna sista avgränsning, mellan kollektiva politiska beslut, dvs politikens räckvidd, och den individuella livssfär som ingen får kränka, bör istället ske genom en konstitutionellt omgärdad och medborgerligt förankrad fri- och rättighetskatalog. Den nya grundlagens fri- och rättighetskatalog ska definiera det individuella rum inom vilket kollektiva politiska beslut inte är konstitutionellt giltiga, dvs där staten (och kommunen) inte får ha någon makt över individen. 

En del fri- och rättighetskataloger innehåller därutöver en lista över vad staten är skyldig att göra för medborgaren, dvs ett löfte om att staten ska utöva makt, till exempel tillhandahålla bostad, sjukvård eller arbete. Den goda tanken är i regel att garantera vissa yttre förutsättningar för alla medborgare. Problemet med dessa ”positiva” rättigheter är dock att de i sista hand alltid är avhängiga politiska prioriteringar och ekonomiska resurser och att de därför aldrig kan ges samma rättsliga kraft som motsvarande ”negativa” fri- och rättigheter. En ”positiv” rättighetskatalog kan därför dels lätt förbli ord på ett papper, dels bidra till att göra juridik av vad som i sista hand måste förbli politik. Betror man inte det politiska systemet om att klara grundläggande mänskliga prioriteringar och omfördelningar, faller onekligen en del av argumenten för ökat medborgarstyre. Vi ser det därför som angeläget att undersöka i vad mån grundläggande ”positiva” förutsättningar för ett fullvärdigt medborgarskap kan formuleras i termer av ”negativa” fri- och rättigheter.

Fri- och rättighetskatalogen blir i alla händelser av central betydelse för att hantera den väntade konflikten mellan subsidiaritet och solidaritet, men också den eviga konflikten mellan individuell frihet och kollektiv politisk makt. För att dessa konflikter bättre ska kunna hanteras och balanseras måste de göras synliga och åtkomliga för politisk diskussion. Ett av problemen med den befintliga grundlagen är att de medborgerliga fri- och rättigheternas ställning är för svag, och gränsdragningen gentemot staten otydlig.

Individens ställning är redan idag delvis en fråga för den övernationella maktnivån genom EG-rätten och Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna, båda numera inkorporerade i svensk lagstiftning. Denna lagstiftning bör emellertid betraktas som ett minimum på vilket det står oss fritt att bygga vidare. Sveriges långa tradition av medborgerlig insyn i statens affärer bör exempelvis vidmakthållas och utvecklas oavsett traditionen i andra europeiska stater.

Offentlighetsprincipen

är en viktig institution för att kontrollera och balansera statens makt. Vi menar dock att de nuvarande politiska institutionernas försvagning och förfall tyder på behovet av fler demokratiska balanser och motvikter. En tydligare horisontell maktdelning på nationell nivå, mellan från varandra skilda maktcentrum som alla har en egen demokratisk legitimitet, bör vara ett viktigt inslag i en ny svensk grundlag. På den här punkten har tidvis förts en livlig debatt. Bland framförda idéer har funnits återinförandet av en andra kammare, tydligare åtskillnad mellan riksdagsval och kommunalval, en varje år successivt förnyad riksdag (dvs täta val), ökade möjligheter till personval, självständigare rättsväsende och en svensk författningsdomstol. Vi menar också att politikens ställning skulle kunna stärkas genom en riksdag med färre men bättre rustade ledamöter, minskad symbios mellan de politiska partierna och staten (dvs minskat partistöd), arbetssätt som är ägnade att motverka istället för att främja mediernas makt över politikens former och innehåll, och en ny och mera funktionell uppdelning mellan politik och förvaltning. Den teknokratisering av politiken och den politisering av förvaltningen som det nuvarande systemet främjar, bör en ny grundlag ha till uppgift att motverka.

Vi vill dessutom utreda större möjligheter för medborgarna själva att kontrollera och balansera de politiska institutionerna, till exempel genom en konstitutionellt fastslagen möjlighet till lokal direktdemokrati och beslutande lokala folkomröstningar. Vi vill därvid betona att gränsen mellan direktdemokratisk makt och representativ demokratisk makt måste göras tydlig, eftersom risken annars finns att den representativa demokratins institutioner ytterligare undergrävs.

Sveriges grundlag

är idag uppdelad på flera dokument. Detta bidrar till att göra den mindre tydlig och mindre slagkraftig. Vi menar att en ny grundlag bör bli ett dokument för sig, dvs att samtliga nu gällande grundlagar förs in under regeringsformen. Utredningen bör också komma med förslag till hur grundlagen ställning gentemot annan lag ska kunna stärkas. Detta kan i första hand ske genom att grundlagen görs tydlig och lättillgänglig för medborgarna, genom att reglerna för grundlagens ändring skärps, och i sista hand genom att prövningen av vanlig lags överensstämmelse med grundlagen får en mera självständig ställning. Författningsdomstol är en tänkbar lösning, men inte den enda. Den nuvarande regeringsformen skulle, med smärre justeringar, kunna ge utrymme för en betydligt mera självständig konstitutionell rättsprövning också inom ramen för det existerande domstolsväsendet. Formellt skulle det exempelvis kunna ske genom att det sk uppenbarhetsrekvisitet i Regeringsformen 11:14, dvs kravet på att vanlig lag måste vara uppenbart oförenlig grundlagen för att ogiltigförklaras, tas bort. I motsvarande lagprövningar gentemot exempelvis EG-rätten finns ingen sådan restriktion. Oförenlighet är oförenlighet. 

En intrikat fråga är vad som ska ske när om och när en nationell grundlagstolkning kommer i konflikt med en överstatlig. Den tyska författningsdomstolens utslag 1993 vid prövningen av Maastrichtfördraget, att tysk grundlagstolkning går före europeisk, har ställt problemet på sin spets. Tyskland har i princip förbehållit sig rätten att dra sig ur unionen eller vägra underkasta sig dess beslut om unionen i viktiga avseenden tolkar fördraget på annat sätt än Tyskland. Det tyska dilemmat tillspetsas av det faktum att den tyska grundlagen i vissa delar är omöjlig att ändra, vare sig av tyskar eller någon annan. Det hindrar inte att också en svensk grundlagsutredning bör pröva huruvida makt delegerad nerifrån och upp, ska kunna återtas om och när den lägre nivån så kräver, och i såfall i vilka former.

Ett problem i det svenska styrelseskicket är annars rättsväsendets förhållandevis svaga ställning gentemot de första och andra statsmakterna (regering och riksdag), ja så svag att vi i Sverige inte ens talar om rättsväsendet som den tredje statsmakten. Den makten är hos oss (på oklara grunder) ockuperad av medierna. En ny grundlag bör ge rättsväsendet en starkare ställning. Det kan bland annat ske genom att utnämningen av höga domare görs mera oberoende av regeringen, samt att domarkarriären breddas. Dessutom måste domarkårens oberoende stärkas på andra sätt, bland annat genom striktare begränsningar för uppdrag och aktiviteter som främjar jäv och intressekonflikt.

Mediernas roll

i samhället definieras i allt mer begränsad utsträckning av nationella lagar. Globaliseringen av kommunikationer och medieindustri har skapat tekniska och ekonomiska förutsättningar för en ökad kommersialisering av medieverksamheten och för en successiv global utjämning av dess lagliga förutsättningarna. Fortfarande finns möjligheter att på viktiga områden ha nationella lagar som påverkar mediernas villkor, men när det gäller mediernas inflytande över demokratin och samhällsutvecklingen i stort, tror vi att den viktigaste motkraften ligger i ett stärkande av demokratins övriga institutioner. Ju mindre av medborgerliga angelägenheter som de facto måste avhandlas via medierna, och ju mer som de facto kan avhandlas i de demokratiska institutioner som är tillskapade för ändamålet, desto bättre för demokratin. Medierna kan numera i vissa delar (dock inte alla) betraktas som en restriktion på demokratin, och inte som en förutsättning för den. Vad en ny grundlag måste värna är den medborgerliga yttrandefriheten, utan att nödvändigtvis privilegiera de medier som i huvudsakligen eget intresse använder sig av den. 

En konstitution är bara en bit papper, 

och många konstitutioner har också förblivit bara det. Stalins från 1936, full av fri- och rättigheter, är praktexemplet. Liksom den serie sydamerikanska konstitutioner som från tid till annan försökte kopiera det nordamerikanska originalet, i några fall med Capitolium och allt, men som icke desto mindre oftast förvaltades av militärdiktaturer. En konstitution kan i bästa fall förtydliga eller kodifiera en ordning som i någon mening ligger latent i den civila strukturen eller som motsvarar existerande maktrelationer. Ett grundläggande krav är därvid att konstitutionen, grundlagen, den konstituerande ordningen, förlägger makt till institutioner och nivåer där makt de facto kan utövas, dvs att legitimiteten, suveräniteten och ansvaret följs åt. Ett annat är att grundlagen har en stark förankring hos de människor som åtagit sig att leva efter den.

Med en sådan grundlag skulle Sverige kunna bli ett samhälle som bättre förmår lösa och hantera sina problem och konflikter.

Utredningen förväntas leverera sitt betänkande senast den 1.1.2000.